PELAKSANAAN ADMINISTRASI PUBLIK DI INDONESIA DAN PROSPEK KE DEPANNYA

PELAKSANAAN ADMINISTRASI PUBLIK DI

INDONESIA DAN PROSPEK KE DEPANNYA

A.       Administrasi Negara (Publik), sebuah Pemahaman

Membicarakan ilmu administrasi publik (public administration science) dari sisi historis dapat dijabarkan melalui dua pendekatan. Pendekatan pertama menceritakan mengenai perkembangan ilmu ini secara umum dan pendekatan kedua yaitu dari sisi perkembangan paradigma. Tulisan ini tidak akan berusaha untuk memberikan sinopsis singkat mengenai kedua pendekatan tersebut maupun salah satunya, namun demikian tidak dapat dihindari apabila kita berusaha untuk menyelidiki bagaimana pengimplementasian ilmu ini di Indonesia, terlebih dahulu kita harus mendapatkan pemahaman yang jelas dan komprehensif akan jati diri disiplin ini.

Nicholas Henry sebagaimana dikutip oleh Thoha menyatakan, apabila kita ingin mengetahui lebih jauh akan ilmu ini, sebaiknya dipahami lewat periodisasi berdasarkan paradigma. Pemahaman melalui metode ini amat bermanfaat karena dengannya, seseorang akan mengetahuilocus di mana bidang ini dipahami dalam tingkatannya yang sekarang ini1, sekaligus memberikan kita gambaran akan kontekstualisasi dan asumsi yang diimani oleh sarjana dan ilmuwan administrasi publik pada masanya.

Perkembangan paradigma dalam ilmu administrasi publik tersebut dibagi ke dalam lima tahap: paradigma dikotomi politik-administrasi (1900-1926), prinsip-prinsip administrasi (1927-1937), administrasi negara sebagai ilmu politik (1950-1970), administrasi negara sebagai ilmu administrasi (1956-  1970), dan administrasi negara sebagai administrasi negara (tahun 1970).2

Mulai tahun 1970-an sampai sekarang, para sarjana administrasi publik belum mengemukakan paradigma yang baru. Namun menurut Thoha, periode 1970-1980 disebutnya sebagai paradigma pembangunan. Hal ini didasarkan bahwa Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) pada tahun 1970 menyatakan tahun tersebut sebagai awal dari masa pembangunan. Dalam hal ini administrasi negara menitikberatkan pandangannya pada administrasi pembangunan.3

Tiadanya paradigma baru yang dilontarkan para sarjana setelah paradigma yang kelima sesungguhnya menyiratkan akan adanya krisis definisi dan kesesatan pegangan atau acuan, meskipun paradigma yang berganti-ganti dalam waktu singkat bukanlah merupakan suatu hal yang sehat pula. Pada masa setelah itu para sarjana muda yang progresif kemudian menerbitkan literatur-literatur yang bersifat avant garde karena mampu menawarkan pranata-pranata baru, sebagai jawaban akan kecenderungan adminisitrasi publik yang semakin bersifat stagnan, tidak produktif, dan yang merupakan kritik paling utama: tidak mampu menjawab kebutuhan riil masyarakat saat itu. Pranata-pranata baru tersebut berusaha didedahkan oleh Frank Marini seperti dikutip oleh Thoha, di mana salah satunya yaitu konsepsi “organisasi yang memusatkan pada klien” (client based organization).4

Organisasi yang berpusat pada klien (masyarakat) tersebut kiranya benar adanya dan bahkan dapat dikatakan merupakan jiwa, esensi, dan roh dari ilmu administrasi publik sendiri. Mengapa? Karena administrasi publik mengada atas dasar kebutuhan masyarakat. Singkatnya, administrasi negara merupakan suatu sistem yang menjawab persoalan masyarakat. Gerald Caiden dalam halaman awal bukunya menyatakan bahwa disiplin administrasi negara ini

pada hakikatnya adalah suatu disiplin yang menanggapi masalah-masalah pelaksanaan persoalan-persoalan masyarakat (public affairs), dan manajemen usaha-usaha masyarakat (public business).5

Kesimpulannya, apabila dewasa ini diikhtiarkan sebuah narasi yang bernama “ilmu administrasi publik”, maka sudah tidak relevan lagi untuk mengisolasikan satu dengan yang lainnya antara administrasi dengan politik. Pergayutan dan simbiosis di antaranya sudah sangat dipahami oleh semua sarjana sebagai tidak terpisahkan. Tidak ada lagi pemeo “when politic end administration begin”, yang ada adalah “perkawinan antara kedua ilmu tersebut”, sebuah istilah yang diucapkan George Frederickson ketika dia mengomentari Introduction to Study of Public Administration, sebuah buku karangan Leonald D. White yang mematahkan premis dikotomi politik- administrasi oleh Woodrow Wilson, seperti dikutip oleh Thoha. Thoha sendiri berkata bahwa ilmu administrasi negara adalah anak kandung kedua ilmu tersebut (politik dan administrasi). Atas pemahaman ini, lebih lanjut Thoha secara eksplisit mendefinisikan adminstrasi negara sebagai pengetahuan administrasi yang diterapkan ke dalam kegiatan politik atau negara atau pemerintahan.

Sementara kalangan mengakhiri konflik dan kebingungan dalam merumuskan bagaimana hubungan antara administrasi dan politik dengan menyimpulkan bahwa horizon ke depan pengembangan ilmu ini adalah pergaulan yang intensif di antara keduanya, disadari pula bahwa pengembangan ilmu ini ke depannya akan berkutat pada isu program-program pembangunan. Kesadaran ini telah muncul sejak Perang Dunia II berakhir, di mana pada waktu itu di negara-negara Barat dipercaya bahwa tatanan dunia baru yang terbentuk pascaperang harus diisi dengan reformasi manajemen, stabilitas politik, sosial, dan ekonomi. Untuk mewujudkan hal itu, tak lain hanya dapat dilakukan melalui program pembangunan yang masif dan eksesif. Target utama dari kesemua hal tersebut yaitu terwujudnya masyarakat yang semakin baik. Maka dalam rangka pencapaian tujuan tersebut, prioritas utama selain pembangunan fisik juga meliputi pembangunan sektor publik yang besar dan produktif. Konsekuensi logisnya, berusahalah untuk diciptakan sebuah sistem pelayanan publik yang baik dan berkualitas. Di titik ini, dapat dilihat bahwa administrasi memegang peranan penting. Sebagai catatan, fenomena dan euforia pembangunan dan peningkatan kapasitas pelayanan publik di Barat ini mendapatkan momentumnya untuk menjadi gejala global karena pada waktu tak lama berselang, negara-negara berkembang pun sedang giat-giatnya melakukan pembangunan sektor ekonomi dan penataan administrasi pembangunan, termasuk di antaranya Indonesia.7

Terakhir, sebagai penutup pembahasan mengenai pemahaman administrasi publik dewasa ini, perlu diketengahkan pernyataan Eran Vigoda seperti dikutip oleh Thoha yang mengidentifikasikan tiga core sources dari ilmu administrasi negara: (1) political science and policy analysis, (2) sosiologi dancultural studies, dan (3) manajemen organisasi dan business science, included organization behavior science and human resources science(the human side of public sytem)8. Ketiga pokok tema itulah yang membingkai dan mewarnai  terbentuknya dan berkembangnya ilmu administrasi publik sebagai sebuah  disiplin ilmu yang mempunyai legitimasi akademis.

B.        Pelaksanaan Administrasi Negara di Indonesia

Sebelum menguraikan bagaimana administrasi negara dijalankan atau diimplementasikan di negeri ini, perlu dipahami sebelumnya bahwa administrasi merupakan sebuah proses sivilisasi yang berkesinambungan secara kontinu9. Artinya, apa yang terjadi dalam pelaksanaan sistem administrasi di Indonesia dewasa ini tidak dapat dipisahkan dari apa yang terjadi di masa lalu.

Untuk mengetahui sejarah pelaksanaan adminisrasi negara di negeri ini, dapat ditelisik buku karangan Bintoro Tjokroamidjojo yang berjudul “Perkembangan Ilmu Administrasi Negara di Indonesia: Research di Indonesia 1945-1966.”

Di dalamnya dikatakan, sebelum tahun 1945, administrasi yang dianut oleh negeri ini adalah sistem administrasi pemerintahan Kerajaan Belanda, karena pada masa itu Indonesia belum merdeka akibat penjajahan Belanda. Pengaruh konsep kontinental sangat kuat saat itu, di mana pendidikan hukum dianggap sebagai persiapan utama dan bahkan satu-satunya syarat untuk membentuk dan mempersiapakan seorang administrator yang akan bertugas. Akibatnya, corak administrasi negara saat itu bersifat terlampau legalistis- formal dan normatif, yang pada akhirnya menjadikan birokrasi sebagai lembaga yang steril.10

Selepas Indonesia merdeka pada tahun 1945, barulah negeri ini berkuasa secara penuh dan otonom untuk melaksanakan sistem administrasinya sesuai dengan suasana dan keadaan lingkungan saat itu dan sesuai dengan apa yang menjadi kebutuhan saat itu. Ditambah dengan semangat untuk lepas dari warisan kolonial dan euforia kemerdekaan bergelora di masyarakat, maka berusahalah diciptakan pembaruan tatanan administrasi negara. Namun seperti yang telah dijelaskan dalam tulisan pembuka bab ini bahwa administrasi pada dasarnya berjalan secaraincremental dan tidak bisa dilepaskan dari pengaruh masa lalu, maka dapat ditebak penyelenggaraan administrasi negara pada masa pascakemerdekaan tidak jauh berbeda dengan praktik yang telah ada sebelumnya karena masih kuatnya pengaruh sistem administrasi Belanda.

Selain itu, sistem administrasi juga tidak dapat berjalan dengan efisien dan efektif karena para administrator dan pejabat negara pada waktu itu menempati posisi-posisi administrasi tanpa pernah mengecap pendidikan administrasi negara sebelumnya, dan juga tanpa kesempatan bekerja di bawah pengawasan ahli administrasi yang berpengalaman dan kompeten.

Menyadari akan kekurangan dan kelemahan dalam penyelenggaraan sistem administrasi negara, Soekarno sebagai presiden pertama Indonesia mencanangkan reformasi administrasi. Pada tahun 1954, Soekarno bersama Perdana Menteri H. Djuanda mengundang guru besar ilmu administrasi publik dari Cornel dan Pitsburgh, Edward H. Litchfield dan Alan C. Ranlin untuk mengadakan penelitian mengenai administrasi kepegawaian di Indonesia. Agaknya pemerintah waktu itu terpukau dengan sistem administrasi negara di Amerika Serikat (AS) yang dikembangkan melalui pendekatan yang modern, praktis, dan efisien12. Sebagai hasilnya, penelitian mereka dirumuskan dalam suatu saran program aksi kepada pemerintah yang mereka beri judulTraining

Administration on Indonesia. Beberapa saran yang diberikan oleh perutusan ini kepada pemerintah antara lain perlu didirikannya lembaga pendidikan administasi yang nantinya dapat dipergunakan mendidik para pegawai dan administrator pemerintah, ditatanya susunan kementerian yang efektif, didirikannya fakultas dan universitas yang mengajarkan ilmu administrasi negara seperti yang dikembangkan oleh AS, dan dibangunnya badan perancang nasional. Sebagai tindak lanjut atas rekomendasi tersebut, pemerintah pun mendirikan Lembaga Administrasi Negara (LAN) di Jakarta, Fakultas Sosial dan Politik di Universitas Gadjah Mada (UGM) dengan Jurusan Ilmu Usaha Negara (yang kemudian menjadi Jurusan Ilmu Administrasi Negara), Badan Perancang Nasional (yang kelak di kemudian hari berubah menjadi Badan Perencanaan Nasional), dan Kantor Urusan Pegawai (yang kelak kemudian menjadi Badan Administrasi Keegawaian Negara dan sekarang berubah menjadi Badan Kepegawaian Negara). Seterusnya, reformasi administrasi yang digalakkan ini mampu menjadikan sistem administrasi Indonesia meninggalkan coraknya yang legalistis seperti di Eropa menjadi lebih bersifat modern, praktis, pragmatis, efisien, dan efektif seperti yang juga banyak dikembangkan di AS.

Cerita di atas dapat dikatakan merupakan buah dari reformasi administrasi pertama yang dilakukan oleh pemerintah Indonesia. Selanjutnya, reformasi administrasi yang kedua terjadi seiring dengan pergantian pucuk kepemimpinan dari Soekarno ke Soeharto, dari rezim Orde Lama ke rezim Orde Baru.

Reformasi kedua yang dilakukan pada masa pemerintahan Soeharto ini menurut penulis bukanlah merupakan suatu reformasi administrasi yang dilakukan karena kebutuhan untuk melakukan reformasi administrasi itu sendiri, melainkan hanya merupakan ekses, atau bahkan dapat dikatakan externalities yang mau tak mau harus terjadi, dari kebijakan penguasa. Soeharto menjalankan kekuasaan dengan motif utama untuk melanggengkan kekuasaannya. Untuk itu, berbagai strategi pun ia tempuh. Menurutnya, kekuasaan yang ia pegang hanya akan mampu dipertahankan apabila negara mengalami kestabilan sosial, politik, dan terutama ekonomi. Untuk melakukannya, pembangunan di dalam negeri ia genjot habis-habisan karena hanya dengan pembangunanlah maka pertumbuhan ekonomi akan meningkat, sedangkan pertumbuhan ekonomi merupakan syarat utama kestabilan ekonomi. Untuk mewujudkan keinginan mewujudkan stabilitas ini pula, maka visi dan penyelenggaraan pemerintahan, dalam bidang apa pun, harus dilaksanakan secara sentralistis. Lima tahun setelah menjabat presiden, payung hukum untuk mewujudkan negara sentralistis ini diwujudkan salah satunya melalui diterbitkannya Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 44 dan 45 Tahun 1975 yang mengatur penyusunan sistem serta struktur lembaga birokrasi pemerintah. Sebagai akibatnya, semua hal yang berkaitan dengan penyelenggaraan birokrasi pemerintah diseragamkan, mulai dari kelembagaan dan sistem departemen, sistem penyusunan, pelaksanaan, pertanggungjawaban anggaran, rekrutmen pegawai, pengangkatan pejabat, sistem diklat pegawai, sistem penggajian pegawai, sampai sistem pengawasan.

Sementara berkaitan dengan pembangunan, meskipun pertumbuhan ekonomi pada masa pemerintahannya memang terbukti meningkat pesat sesuai dengan yang diharapkan Soeharto, namun ada satu hal yang mengganjal. Dana dari pembangunan itu kebanyakan merupakan hasil dari pinjaman terhadap negara dan lembaga donor, yang sebagai akibatnya harus ditanggung oleh pemerintahan-pemerintahan yang berkuasa setelahnya15. Sedangkan dari perspektif ilmu administrasi publik, program pembangunan Orde Baru ini dapat dikatakan menghancurkan bangunan pemahaman akan konsepsi dan pengimplementasian ilmu administrasi publik yang sejati yang dilakukan oleh Indonesia yang sedang membangun dan berkembang usai kemerdekaan diraih. Pada masa itu, dikenalkan suatu konsep baru administrasi yang terkesan berusaha untuk dikompatibelkan terhadap program pembangunan pemerintah, yaitu administrasi pembangunan. Buku karangan Bintoro Tjokroamidjojo yang berjudul “Pengantar Administrasi Pembangunan“ merupakan satu-satunya buku yang mengemukakan masalah-masalah administrasi dengan contoh- contoh empiris negara Indonesia yang sedang giat-giatnya membangun. Miftah Thoha dalam “Ilmu Administrasi Publik Kontemporer“ menjelaskan kekacauan ini:

Konsepsi administrasi negara belum mantap pada awal perkembangannya, tetapi dengan secara tiba-tiba kita melompat jauh dengan pengenalan konsepsi administrasi pembangunan. Sehingga dengan demikian isi (content) dan bentuk (structure) administrasi negara kita belum menunjukkan isi dan bentuk yang jelas.16

C.       Pelaksanaan Administrasi Publik di Indonesia

Dalam tulisan ini, penulis sengaja memisahkan pembahasan pengimplementasian antara administrasi negara dengan administrasi publik di Indonesia. Perbedaan label ini dikarenakan munculnya suatu gerakan dari beberapa kalangan akademisi yang mempertanyakan aktualitas dan relevansi dari istilah yang selama ini ada. Sebagai informasi, administrasi negara merupakan terjemahan indonesia dari public administration. Artinya, dalam pengindonesiaan kata public administration, kata ”public“ dipahami sebagai “negara”.

Pemahaman kata “public” sebagai “negara” inilah yang kiranya mendapatkan gugatan. Negara sebagai representasi kata publik dapat diartikan bahwa negara sebagai pemegang otoritas tertinggi yang bersifat otoriter, publik lebih ditekankan pada pemahaman negara. Hal ini wajar karena pada masa- masa awal pengenalan ilmu ini di Indonesia, segala sumber orientasi kekuasaan berasal dari negara dan berpusat kepada negara, sehingga tidak heran segala aspek penyelenggaraan kehidupan publik menganut perspektif hal ini, termasuk dalam hal ini penyelenggaraan administrasi publik. Kecenderungan ini bertahan sampai berpuluh-puluh tahun lamanya, bahkan terlihat semakin ekstrim pada masa Orde Baru di mana administrasi publik dan seluruh jajaran birokratnya semata-mata dimanfaatkan hanya sebagai alat untuk menegakkan kekuasaan negara.

Kini setelah Orde Baru tumbang dan memasuki Orde Reformasi, wajarlah kiranya bila istilah adminstrasi negara di Indonesia diganti menjadi administrasi publik, sesuai dengan terjemahan harafiah dari sumber aslinya:  public administration. Hal ini sudah seharusnya terjadi karena dengan bergantinya penyelenggaraan negara dari otoriter menjadi demokratis, maka penyelenggaraan administrasi publik pun haruslah sesuai dengan semangat dan asas yang terjadi di ranah politik: bersifat demokratis. Dalam bahasa yang lain, Indonesian public administration yang baru merupakan perubahan paradigma dari proses pemerintahan (government) menjadi proses kepemerintahan (governance). Secara ideologis, perubahan ini dapat dikatakan telah mengembalikan administrasi publik yang selama ini telah hilang dengan mengembalikannya kepada jati diri aslinya, di mana melayani kepentingan masyarakat tanpar es er ve merupakan tujuan utamnya.

Maka dari itu, segala praktik penyelenggaraan public administration yang terjadi pada masa sebelumnya harus dirombak total, karena sudah tidak sesuai dengan semangat zaman dan tidak kompatibel dengan perspektif baru penyelenggaraan negara yang bersifat demokratis. Hal ini secara tersirat juga diamini oleh pemerintahan setelah Orde Baru, di mana jargon demokratisasi birokrasi (pelayanan publik) sebagai fokus kegiatan administrasi publik sering disuarakan oleh aktor-aktor pemerintah.

Kini setelah 10 tahun lebih pemerintahan otoriter tumbang, bagaimana pelaksanaan adminsitrasi publik di Indonesia? Tampaknya, waktu selama itu masih belum membuat penyelenggaraan administrasi publik beranjak dari masa transisi. Pemerintah masih sering menyuarakan jargon reformasi birokrasi dan good governance. Ini artinya, selama ini pemerintah belum berhasil mereformasi administrasi publik secara total. Miftah Thoha dalam Administrasi Publik Kontemporer mengemukakan pandangannya terhadap penyelenggaraan administrasi publik dewasa ini:

Kelembagaan dan sistem administrasi negara kita hingga sekarang ini masih seperti yang direformasi oleh Presiden Soeharto. Belum ada perubahan sedikitpun. Susunan dan struktur organisasi kelembagaan birokrasi pemerintah masih seperti dulu. Sementara itu lingkungan strategis nasional dan global baik politik maupun ekonomi telah mengalami perubahan yang dahsyat.

Sebagai bukti bahwa reformasi administrasi publik di Indonesia tidak bergerak maju secara signifikan, selama ini masih banyak terdengar keluhan dari masyarakat terhadap performa birokrasi. Setiap hari kolom “suara pembaca” di setiap surat kabar selalu dipenuhi keluhan dari mastarakat yang tidak puas dengan pelayanan publik. Hasil dari jajak pendapat ini dapat dijadikan ilustrasi tingkat kepuasan masyarakat terhadap pelayanan publik:

Ketidakpuasan masyarakat terhadap pelayanan publik yang tecermin dari hasil jajak pendapat tersebut sebaiknya tidak kita telan mentah-mentah, melainkan seharusnya kita kritisi pula. Indonesia merupakan masyarakat multikultur. Sebagaimana ciri dominan masyarakat multikultur, seingkali apriori buruk sangka dan stereotip negatif mengakibatkan kebanyakan warga masyarakat lebih memosisikan lembaga birokrasi dan personel anggotanya dalam kesan yang kurang atau tidak baik atau buruk, ketimbang dalam posisi in between di antara yang baik dan yang buruk. Kebiasaan itu juga menyebabkan masyarakat kehilangan kemampuan untuk tidak selalu mengutamakan nilai-nilai dan idealisasi berbasis kultur dominan dalam menilai segala sesuatunya.

Salah satu contoh konkrit adalah apabila kita bermaksud mengkaji kinerja birokrasi, kita terbiasa membandingkan dengan kinerja birokrasi di AS atau negara maju lainnya. Perbandingan ini karena masyarakat mempunyai keinginan, hasrat, dan tuntutan agar kualitas pengabdian dan pelayanan birokrasi, sama seperti kualitas pengabdian dan pelayanan publik di negara maju. (Tapi apa salahnya? Pemerintah sendiri sejak era Soekarno sudah berusaha untuk mengadopsi sistem administrasi AS.) Padahal dalam mencoba memotret kinerja birokrasi, sebaiknya yang kita pakai adalah kondisi dan fakta sebagaimana adanya (das sein) dan juga didasarkan kepada berbagai pertimbangan yang membedakan secara substansial dan material antara birokrasi kita dengan birokrasi di negara lain. Apabila pertimbangan tersebut menjadi acuan bagi masyarakat, maka akan terlihat bahwa pembandingan antara Indonesia dengan negara maju tersebut tidaklah relevan dan terlampau jomplang karena kondisi bangunan administasi publik di Indonesia yang belum mapan dan belum jelas.

Namun yang menjadi catatan, teori mengenai ciri khas masyarakat multikultur tersebut hanya dapat dijadikan sebagai dalih oleh birokrat pada masa-masa awal transisi administrasi publik di Indonesia, yaitu pada awal Era Reformasi. Apabila sampai sekarang, 10 tahun setelah Reformasi berjalan, masyarakat tetap terlihat tidak puas terhadap birokrasi, maka dalih perihal kecenderungan masyarakat untuk memandang negatif birokrasi menjadi tidak berlaku sebab masa 10 tahun kiranya lebih dari cukup untuk (seharusnya) dikatakan sudah melewati masa transisi dan pembelajaran dari yang buruk menjadi ideal.

Ketidakpuasan masyarakat yang tecermin dalam jajak pendapat tersebut tidak boleh diabaikan dan harus dijadikan bahan refleksi karena salah satu ciri dari administrasi publik adalah usaha yang dilakukannya sangat tergantung dari penilaian mata rakyat banyak19. Sementara itu, Gerald E. Caiden seperti dikutip oleh Suharyanto juga mengungkapkan bahwa salah satu karakter pokok dari administrasi publik adalah banyak yang diharapkan darinya20. Oleh karenanya, wajar pula apabila masyarakat mempunyai standar yang tinggi dalam menilai kinerja birokrasi. Maka apabila didapatkan kesimpulan bahwa penyelenggaraan pelayanan publik oleh masyarakat dinilai tidak memuaskan dan tidak memenuhi standar yang mereka harapkan, kiranya pemerintah harus menindaklanjutinya dengan tepat dan bijaksana.

Mengapa perubahan administrasi publik yang diharapkan itu tak kunjung terjadi? Miftah Thoha dalam Administrasi Publik Kontemporer memberikan pendapat pribadinya mengenai hal ini:

Mulai pemerintahan reformasi yang dilakukan di awal tahun 1998, saya mempunyai pandangan bahwa pemerintah kita hingga kini belum pernah melakukan reformasi dan bahkan pemerintah yang silih berganti itu kurang perhatiannya terhadap sistem dan tata laksana administrasi negara kita. Apa visi pemerinah terhadapreformasi atau perubahan sistem administrasi negara sampai sekarang saya belum mengetahui secara jelas.

Ya, memang tampaknya inilah masalah utamanya. Pemerintah tidak mempunyai komitmen yang serius dalam melakukan reformasi administrasi (birokrasi). Akibatnya, birokrasi masih terjebak dalam struktur dan sistem peninggalan Orde Baru. Prof. Yeremias T. Keban dalam pidato pengukuhannya sebagai guru besar administrasi publik UGM menyatakan bahwa pembangunan birokrasi di Indonesia adalah agenda kenegaraan yang terabaikan.22

Jika kita membaca berita-berita mengenai birokrasi yang marak belakangan, memang jelas terlihat bagaimana seseunguhnya kapasitas birokrasi kita. Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) membentuk tim khusus yang menangani rekening liar di sejumlah departemen dan instansi negara, yang akan mulai bekerja awal Januari 2009. Dilaporkan bahwa ada lebih dari 10 departemen yang dilaporkan melakukan tindak pidana korupsi dengan menggunakan rekening liar23. Selain itu, BUMN Pertamina sebagai produsen dan distributor tunggal tabung LPG mengalami kekacauan manajemen sehingga terjadi kelangkaan LPG di sejumlah daerah.

Dari kejadian tersebut dapat pula disimpulkan, seringkali tidak terjadi sinkronisasi antara kebijakan pemerintah dengan pengimplementasiannya di lapangan oleh aparatur publik. Pemerintah telah menerbitkan UU tentang penertiban rekening liar, namun justru kenyataannya ditengarai ada ribuan rekening liar yang dimiliki berbagai departemen dan instansi pemerintah. Dalam konteks kasus kelangkaan LPG, pemerintah memaksa rakyat untuk melakukan konversi dari minyak tanah ke LPG namun kenyataannya justru pemerintah melalui Pertamina kedodoran untuk menyelenggarakan pengadaan tabung LPG secara tepat dan lancar.

Lebih jauh, penyelenggaraan administrasi publik di Indonesia selain jauh dari ideal juga dapat dikatakan tercerabut dari akarnya karena tidak dapat diidentifikasinya ciri-ciri pokok yang terkandung dalam administrasi publik. Salah satunya yaitu ciri dari administrasi publik di mana dalam memberikan pelayanannya tidak dikendalikan oleh harga pasar, melainkan ditentukan oleh rasa pengabdian kepada masyarakat umum24. Jika demikian, bagaimana hal ini menjelaskan fluktuasi harga BBM di negara kita yang ditentukan oleh harga pasar (harga minyak dunia)? Meskipun pemerintah berdalih bahwa era globalisasi mau tak mau membuat negara satu dengan lainnya saling terhubung secara global, namun tetap saja dari perspektif ilmu administrasi publik langkah pemerintah tersebut mengingkari jati diri administrasi publik. Tapi tentu keadaan ini tidak bisa disalahkan sebab seperti yang telah dijelaskan sebelumnya, proses administrasi publik tak mungkin terlepas dari proses politik. Dalam konteks ini, keputusan kenaikan dan penurunan harga BBM adalah proses politik tersebut.

Namun demikian, tentu tidak semua hal yang berkaitan dengan penyelenggaraan pelayanan publik hanya berkisar kepada hal-hal yang negatif. Beberapa usaha konkret telah dicoba dilakukan pemerintah untuk memperbaiki praktik administrasi publik di Indonesia. Usaha ini salah satunya dapat dilihat melalui masifnya program pendidikan dan pelatihan (diklat) bagi aparat pemerintah (birokrat). Diklat struktural untuk mendidik pejabat yang akan dan telah menduduki jabatan struktural semenjak pelaksanaan otonomi daerah senantiasa meningkat. Dalam lima tahun terakhir ini diklat struktural (diklat pimpinan II) untuk eselon II di pusat maupun daerah lebih dari 10 ribu orang pejabat. Data yang diperoleh dari LAN sebagai lembaga penyelenggara diklat nasional untuk semua pejabat seselon (terutama eselon II dan I) mulai tahun 2001 sampai dengan tahun 2004 telah mendiklat pejabat eselon II sebanyak 12.186 pejabat, dan eselon I sebanyak 228 pejabat.

Selain itu pada tanggal 9 September 2008 yang lalu, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) telah mengesahkan RUU Ombudsman RI menjadi UU. UU ini merupakan bukti penguatan komitmen pemerintah untuk secara serius mengawasi kinerja pelayanan publik. Setelah disahkannya UU Ombudsman RI ini, lembaga Komisi Ombudsman Nasional berubah menjadi Ombudsman RI. Ombudsman RI memiliki kewenangan mengawasi pemberian pelayanan umum oleh penyelenggara negara dan pemerintah kepada masyarakat. Penyelenggara negara dimaksud meliputi Lembaga Peradilan, Kejaksaan, Kepolisian, Badan Pertanahan Nasional, Pemerintah Daerah, Instansi Departemen dan Non- Departemen, BUMN, dan Perguruan Tinggi Negeri, serta badan swasta dan perorangan yang seluruh/sebagian anggarannya menggunakan APBN/APBD.

Karena kewenangannya tersebut, masyarakat berhak mengadukan laporan kepada Ombudsman RI apabila merasa diperlakukan tidak adil oleh aparatur negara dalam penyelenggaraan administrasi publik untuk kemudian ditindaklanjuti secara cepat. Sayang, Ombudsman RI yang berkantor pusat di Jakarta ini hanya memiliki kantor perwakilan di empat kota lainnya: Yogyakarta, Kupang, Manado, dan Medan. Oleh karenanya, tentu saja Ombudsman RI tidak bisa secara menangani semua keluhan masyarakat secara efektif.26

Sejak diberlakukannya UU Otonomi Daerah, semakin disadari bahwa pemerintah pusat tidak bisa dibebani tugas pelayanan publik yang mencangkup seluruh wilayah Indonesia secara sendirian. Penyelenggaraan pelayanan publik yang efektif dan mumpuni akan semakin meningkat probabilitasnya apabila tanggung jawab tersebut didesentralisasikan dan dibebankan secara bersama- sama antara pemerintah pusat dengan daerah. Hal ini memungkinkan karena UU Otonomi Daerah menyatakan bahwa pemerintah daerah mempunyai wewenang untuk membuat kebijakan sendiri yang akan diberlakukan di daerahnya.

Berkaitan dengan hal tersebut, kita akan dapat menemui beberapa cerita keberhasilan pelayanan publik di daerah. Kepemimpinan daerah yang mumpuni menjadi kuncinya. Berikut adalah beberapa contoh cerita keberhasilan penyelenggaraan pelayanan publik. Pelayanan publik yang berhasil diselenggarakan dengan baik ini meliputi berbagai sektor seperti pendidikan, kesehatan, ekonomi, dan lain-lain.

Di Kabupaten Musi Banyuasin (Muba), Sumatera Selatan, Bupati Alex Noerdin membuat kebijakan untuk membebaskan biaya sekolah dan buku pelajaran bagi siswa SD sampai SMA/SMK baik negeri maupun swasta sejak 2002. Di bidang kesehatan, kesejahteraan penduduk diperhatikan melalui program asuransi kesehatan dan asuransi jiwa. Asuransi kesehatan berupa berobat jalan gratis di puskesmas dan rujukan untuk rawat inap di RSU pemerintah di kabupaten, ibu kota provinsi maupun RS Cipto Mangunkusumo kelas 3. Asuransi jiwa memberikan santunan Rp 3 juta bagi penduduk yang meninggal.

Sementara itu di Kota Tarakan , Kalimantan Timur, pemerintah daerah melalui walikota Jusuf Serang Kasim melakukan kegiatan-kegiatan yang merefleksikan keyakinan bahwa pembangunan pendidikan adalah investasi masa depan bagi daerah sekaligus cara untuk memperbaiki kualitas hidup masyarakat. Di kota itu, giat dilakukan perbaikan terhadap semua gedung sekolah dari SD sampai SMA. Selain itu, tingkat kesejahteraan guru juga ditingkatkan. Universitas Borneo juga dibenahi habis-habisan kualitasnya sehingga sekarang ini diproyeksikan oleh pemerintah pusat untuk menjadi universitas negeri.

Di Kota Solo, Jawa Tengah, banyak kalangan menilai kepemimpinan Joko Widodo fenomenal karena hanya dalam rentang waktu 3,5 tahun sejak dia menjabat (beliau dilantik pada tanggal 28 Juli 2005), berbagai prestasi sudah dia torehkan. Dia secara damai dan dengan penuh empati mampu melakukan rekolasi pedagang kaki lima barang bekas dari Banjarsari ke Pasar Klithikan Notoharjo. Selain itu, revitalisasi ruang publik seperti Taman Balekambang, Taman Sriwedari, dan Tirtonadi juga dilakukannya. Tata ruang kota terlihat memang menjadi perhatian utamanya ketika dia menguba jalur lambat jalan protokol Jalan Slamet Riyadi menjadi pedestrian yang nyaman dan luas bagi penduduk Kota Solo.

Di Kabupaten Jepara, Jawa Tengah, pemerintah daerah melalui bupati Hendro Martoyo membentuk Dinas pelayanan dan Penanaman Modal berstandar ISO 9001:2000 yang menangani 22 perizinan di bidang umum dan ekonomi. Instansi ini menjamin kemudahan dan ketepatan waktu mendapat izin usaha sekaligus melindungi tata ruang dan lingkungan.

Di kabupaten Jembrana, Bali, terlihat bahwa pemerintah daerah mempunyai komitmen yang tinggi dalam menyelenggarakan pelayanan pendidikan dan kesehatan yang berkualitaa bagi warganya. Kabupaten tersebut membebaskan biaya sekolah bagi siswa SD sampai SMA/SMK negeri dan memberi beasiswa bagi sekolah swasta yang berprestasi sejak 2001. Selain itu, dilakukan pula program pengalihan subsidi pelayanan kesehatan dari unit pelayanan kesehatan menjadi subsidi bagi masyarakat melalui lembaga jaminan Kesehatan Jembrana. Dengan itu, penduduk Jembrana bisa berobat jalan pada penyedia layanan lini pertama (dokter, dokter gigi, bidan, puskesmas, poliklinik) milik pemerintah maupun swasta secara gratis.

Namun, tidak ada yang lebih fenomenal selain dari cerita keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan daerah di Provinsi Gorontalo yang dipimpin Fadel Muhammad. Beliau memimpin Provinsi Gorontalo sejak 10 Desember 2001. Di bawah kepemimpinannya, human development index Provinsi Gorontalo meningkat pesat. Seperti yang diakuinya, pembangunan di provinsi yang dipimpinnya menganut konsep kewirausahaan.

Konsep kewirausahaan ini diterapkan dalam tiga hal. Pertama, kewirausahaan dalam penyelenggaraan pemerintahan atau yang disebutnya sebagai entrepreneurial government (pemerintah yang berwawasan kewirausahaan). Kedua, konsep kewirausahaan di sekolah-sekolah. Pelaksanaannya yaitu ada bulan tertentu di mana para siswa dan mahasiswa menjual berbagai produk hasil karyanya yang ada. Yang ketiga penyadaran dan promosi besar-besaran mengenai pentingnya inovasi, sehingga terjadi suatu pergerakan bisnis sampai ke tingkat usaha-usaha kecil seperti misalnya menjual jagung, ternak, ikan, dan sebagainya. Melalui praktik ini nanti pada akhirnya akan terjadi bisnis antarmasyarakat.

Sedangkan untuk memberikan keterampilan kepada masyarakatnya agar konsep kewirausahaan itu berlangsung dengan baik, Fadel Muhammad memberikan dua macam pelatihan. Yang pertama yaitu pelatihan oleh tokoh- tokoh undangan dari Jakarta kepada seluruh anak-anak sekolah dan tamatan perguruan tinggi, di mana pihak pemerintah daerahlah yang membiayai kegiatan pelatihan tersebut. Tujuan dari pelatihan tersebut yaitu agar mereka mengerti dan mandiri untuk menjadi pengusaha. Pelatihan yang kedua dilakukan oleh para pejabat, baik pada tingkat provinsi, kabupaten, dan juga anggota-anggota DPRD.

Dalam bidang pendidikan, Provinsi Gorontalo mengembangkan konsep pendidikan berbasis kawasan. Untuk bidang kesehatan, diluncurkan program badrokesman, di mana melalui program tersebut orang-orang yang kurang mampu jadi mempunyai akses kesehatan yang lebih terjamin. Sedangkan untuk memberantas buta aksara rencana, pemda melalui Dinas Pendidikan Provinsi Gorontalo mempunyai program pengiriman dan penugasan guru-guru ke daerah-daerah terpencil menanggulangi buta aksara. Selain itu, dikatakannya pula bahwa sejak tahun 2002 Provinsi Gorontalo telah menerapkan konsep new public management dalam penyelenggaraan  pemerintahan daerah dan administrasi publiknya.

Selanjutnya, sebagai penutup dapat disimpulkan bahwa berbagai uraian dan contoh mengenai penyelenggaraan administrasi publik di atas menunjukkan bahwa secara holistik penyelenggaraan administrasi publik masih jauh dari yang kita harapkan. Hal tersebut selain tecermin dari hasil jajak pendapat, juga dapat kita ketahui dari maraknya berita-berita negatif mengenai kinerja pelayanan publik di Indonesia. Namun demikian, beberapa pemerintahan daerah yang dipimpin oleh seorang kepala dearah yang mampunyai visi yang tepat untuk memajukan daerahnya dan menyejahterakan masyarakatnya mampu untuk menginisiasi lahirnya kebijakan-kebijakan dan keputusan-keputusan politik yang produktif, prorakyat, dan brilian. Selain itu, keputusan-keputusan tersebut juga mampu untuk diemplementasikan secara baik dan tepat sasaran di lapangan karena penguatan kapasitas kelembagaan administrasi publik di daerah juga terus dibangun.

Pada tingkat makro, terlihat bahwa pemerintah pusat belum memiliki grand design, road map, dan benchmarking srategy yang kuat dan jelas mengenai kelanjutan program good governanve dan reformasi administrasi (birokrasi) karena tiadanya kemauan dan komitmen serius dari pemerintah. Artinya, jargon perubahan yang selama ini mereka teriakkan tidak berbanding lurus dengan semakin intensifnya usaha nyata melakukan perombakan struktur dan sistem peninggalan Orde Baru. Proses politik, meskipun diakui pula tidak mungkin terlepas dari administrasi, dalam beberapa kasus terlihat memberikan pengaruhnya yang terlalu kuat dan tidak proporsional terhadap pelaksanaan di lapangan.

D.       Prospek (Pelaksanaan) Administrasi Publik di Indonesia dan Solusi atas Masalah Adminsitrasi Publik yang Terjadi

Pelaksanaan administrasi publik meniscayakan akan adanya suatu tata kelola yang demokratis dan amanah. Dari perspektif keberlangsungan sebuah negara, administrasi publik memegang peranan yang mahapenting karena apabila mampu dilaksanakan dengan baik akan mampu menghindarkan terjadinya apa yang disebut oleh Diamond sebagai triple crisis of governance. Tiga krisis itu adalah kemandekan penegakan hukum, ketidakmampuan pemerintah menjaga perdamaian rakyat atau daerah, serta pertumbuhan ekonomi yang stagnan atau krisis.30

Namun seperti yang telah disinggung sebelumnya, pelaksanaan administrasi publik di Indonesia masih belum beranjak dari sistem peninggalan rezim ademokratis. Bukti paling sahihnya, korupsi masih menjadi ancaman utama dalam ranah birokrasi dan kelembagaan pemerintah. Bahkan, jangan- jangan sistem birokrasi kita masih mengandung unsur sistem kolonial ala Belanda karena faktor masifnya korupsi ini (seperti yang telah diketahui, VOC sebagai institusi administrasi zaman kolonialisme bangkrut juga karena korupsi).

Berkaca dari rekam jejak usaha pemerintah selama 10 tahun terakhir ini untuk mereformasi penyelenggaraan administrasi publiknya, sepertinya prospek ke depan pelaksanaan administrasi publik di Indonesia masih suram jika pemerintah tidak kunjung tersadar diri.

Pemerintah selama ini hanya melakukan reformasi administrasi publik secara semu dan absurd. Meminjam istilah Mifthah Toha, pembaruan administrasi publik yang dilakukan di Indonesia hanya berubah dari bentuk sketsa lukisan menjadi lukisan tanpa ekspresi31. Artinya, pemerintah hanya melakukan langkah-langkah reformasi dalam bentuk ide-ide (ideas) saja, bukan langkah aksi nyata (real action). Debirokratisasi, deregulasi, dan perampingan birokrasi hanya merupakan kebijakan yang berkisar pada arasidea karena tidak dapat dilihat dalam aksi nyata aparatur pemerintah melainkan hanya dapat dilihat melalui tabel struktural organisasi atau peraturan tertulis. Pemerintah berasumsi bahwa sifat-sifat birokrasi lama akan hilang dengan sendirinya dengan memindah dan menghapus susunan kotak-kotak dalam tabel struktural organisasi, namun melupakan bahwa berbicara perubahan organisasi berarti sesungguhnya berbicara perubahan budaya dan kapasitas SDM dalam organisasi.

Ketika pemerintah berusaha untuk melakukan perubahan budaya dan pengembangan kapasitas SDM ini, usaha yang dilakukan pun akan gagal karena pemerintah lupa untuk memperbaiki budaya politiknya dan hanya melakukan pengembangan SDM yang bersifat artifisial, seremonial, dan formalistis. Kita dapat melihat contoh-contohnya secara nyata. Dalam memilih jajaran menteri, yang notabene merupakan kepala departemen atau birokrasi, presiden masih melakukan praktik politik dagang sapi demi memuaskan partai- partai politik yang mendukungnya. Sebagai akibatnya, birokrasi akan sulit untuk keluar dari jerat kooptasi politik karena top management-nya sarat dengan kepentingan politik. Maka tak heran apabila budaya korupsi dan rekening liar di birokrasi masih tinggi sebab partai politik, tempat para pemimpin birokrasi mengabdi, mempunyai reputasi sebagai organisasi terkorup di Indonesia berdasarkan penelitian Indonesian Corruption Watch (ICW)32. Apabila eksekutif secara konsisten memilih seluruh jajaran menterinya berdasarkan pada kualitas dan kompetensi pribadi, maka niscaya birokrasi akan terbebas dari budaya lamanya, menjadi alat mainan aktor politik. Sebagai contohnya, Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati yang merupakan pejabat karier terbukti berhasil mereformasi Departemen Keuangan.

Dalam hal pengembangan SDM, usaha yang dilakukan penuh dengan nuansa formalitas belaka. Sebagai contohnya, pemerintah melalui LAN giat melakukan diklat terhadap para pejabat eselon tanpa menyadari bahwa untuk meningkatkan kapasitas mereka dalam memberikan pelayanan, hal itu hanya dapat dilakukan melalui praktek pembelajaran nyata di lapangan dan bukannya melalui pertemuan dan seminar di hotel-hotel. Apabila pemerintah ingin meningkatkan SDM agar kualitas pelayanan publik ikut meningkat, konsentrasi dan reformasi harus dilakukan sejak dalam tahap perekrutan. Perekrutan seharusnya diorientasikan pada kompatibilitas antara soft skill dan latar belakang pendidikan calon pelamar dengan posisi dan dinas yang akan dimasukinya. Namun selama ini yang terjadi, tes CPNS justru seperti dagelan karena menanyakan pelajaran SMA dan hal remeh-temeh lainnya bagi para pelamar lulusan sarjana atau pascasarjana. Selain itu, proses kongkalikong, nepotisme, danclient ele juga ditengarai masih banyak terjadi dalam proses perekrutan. Ombudsman RI pun terkesan hanya merupakan lembaga main- main sebab hanya mempunyai empat kantor cabang di seluruh Indonesia selain kantor pusatnya di ibukota.

Selain perlunya perubahan orientasi pemerintah dalam reformasi administrasi publik menjadi berbasis perubahan budaya dan peningkatan kapasitas SDM, solusi lain yang ditawarkan penulis adalah dibakukannya sebuah ukuran kinerja pelayanan publik dan pemerintahan daerah supaya tidak menimbulkan kebingungan seperti yang terjadi selama ini. Meskipun administrasi publik secara endogen dalam dirinya mengandung karakteristik sulit untuk diukur seperti yang dirumuskan oleh Gerald E. Caiden karena kegiatannya yang bersifat politis dan sukarela serta tujuannya untuk mencapai kemaslahatan hidup publik yang baik, pengukiuran kinerja tersebut penting kiranya agar birokrat garda depan mempunyai pegangan bagaimana menyelenggarakan standar pelayanan publik yang baik dan memuaskan.

Pelembagaan kemampuan administrasi untuk mencapai tujuan bersama atau kolektif adalah merupakan pilar fundamental dari administrasi negara33. Maka sebagai salah satu upaya untuk mencapai tujuan tersebut, pemerintah pusat perlu meningkatkan kapasitas manajemen dan mengubah budaya ke arah new public management. Dalam paradigma sistem tersebut, pemerintah diajak untuk tidak mengutamakan sistem dan prosedur, tetapi lebih berorientasi pada kinerja dan hasil kerja dengan mengutamakan jiwa dan semangat kewirausahaan34. Semangat kewirausahaan itu menurut Osborne dengan mengutip pendapat J.B. Say seperti dikutip Thoha adalah “semangat yang berupaya untuk mengubah sumber-sumber ekonomi keluar dari tingkat produktivitas yang rendah ke arah tingkat produktivitas yang tinggi dan yang menghasilkan lenih besar”.

Semangat kewirausahaan ini tidak hanya aplikatif untuk diterapkan terbatas kepada perusahaan swasta saja, namun juga dapat diterapkan dalam administrasi publik dan pemerintahan daerah. Contoh konkretnya adalah Provinsi Gorontalo seperti yang telah dikemukakan di atas. Yang menjadi tantangan utama dari pelaksanaannya adalah beranikah para pemimpin daerah dan kepala dinas menentang hukum karena dalam pelaksanaan entrepeneurship governance and administration ini, terdapat kemungkinan harus diterabasnya hukum yang berlaku demi orientasi akan pencapaian kinerja yang memuaskan. Seperti yang menjadi salah satu dari ciri khas pokok administrasi publik, dalam memberikan pelayanan administratornya akan bekerja dan bertindak berdasarkan peraturan formal yang berlaku. Agaknya ketakutan ini harus dihilangkan karena terbukti hal kepatuhan akan hukum ini yang justru menyebabkan sulit atau lambatnya birokrasi menyesuaikan diriterhadap tuntutan masyarakat, yang justru semakin banyak dan tinggi seiring dengan dinamika perubahan zaman yang cepat.

Selain itu, pemerintah juga harus membuat peta jalan (roadmap) penyelenggaraan administrasi publik sampai pada tingkat yang lebih detail dan rinci, yaitu sampai ke tingkat kecamatan untuk wilayah kota atau tingkat desa untuk wilayah kabupaten. Hal ini penting karenaroadm ap yang ada sekarang ini sangat umum. Terakhir, pemerintah melalui tiap-tiap departemen dan dinas perlu merencanakan sebuah manajeman strategis agar mampu mengetahui kekuatan dan kelemahan internalnya, serta mampu menghadapi tantangan dan memnfaatkan peluang yang ada di lingkungannya.